Чому Україні краще прийняти Митний кодекс ЄС, аніж «європеїзувати» окремі статті свого митного законодавства?

Як має «європеїзуватися» українське митне законодавство? Крок за кроком, шляхом « ямкового ремонту», чи краще одразу « перестелити дорогу», замінивши національне митне законодавство європейським? Відповідь на це запитання залежить від завдання, яке ставить перед собою Україна. Якщо ще рік тому головним орієнтиром тут була Угода про асоціацію з ЄС, то у червні 2022 року ситуація змінилася. Статус кандидатки на членство в ЄС встановив нові вимоги у галузі розвитку митного законодавства.

Вітяніс Алішаускас

міжнародний експерт з питань митниці Програми ЄС з підтримки управління державними фінансами в Україні (EU4PFM)

«Гармонізація» VS «повне узгодження»

Коли ми говоримо « Євросоюз», то пам’ятаємо, що починався він із Митного союзу, який розширився до економічного союзу, потім став грошовим союзом — і, врешті, тим Євросоюзом, який ми знаємо зараз.

Шлях України до ЄС починається з Митного союзу. Тож митна складова в контексті вступу до ЄС — одна з ключових.

Активна робота з узгодження українського законодавства із європейським розпочалася 2015 року, після підписання Угоди про асоціацію з ЄС. Ця угода передбачала « гармонізацію» законодавства. На практиці це означало запровадження у національне законодавство набору норм, які дозволяли б Україні поступово приєднуватися до ключових конвенцій, програм, систем та процедур Митного союзу. Це заклало рамку змін та стало першим етапом системного руху України до ЄС в законодавчому полі. Те, що цей « перший рівень» завдання було пройдено на відмінно, стало однією з передумов того, що Україна отримала статус кандидатки на членство в ЄС.

Після того, як 24 червня 2022 року Україна отримала цей статус, завдання у галузі митного законодавства було переведено на рівень вище: «повне узгодження». Таке формулювання фігурує, зокрема, у Висновках Єврокомісії від 1 лютого 2023 в контексті підготовки України до членства в ЄС. Більше того: у цьому документі законодавчий напрямок стоїть на першій позиції серед « домашніх завдань» України.

Як досягти цього « повного узгодження» законодавства, яке тепер є серед обов’язкових умов вступу до ЄС? Чи достатньо буде « ямкового ремонту» національного законодавства, чи потрібно « перестелити дорогу», збудувати її відповідно до «техвимог» Митного союзу, до якого Україна кандидує? Які головні його складові і який алгоритм дій може дати найшвидший результат?

4 головних складових « повного узгодження»

ЄС має своє митне законодавство, яке прямо і обов’язково діє в усіх країнах ЄС. А Єврокомісія наглядає за тим, аби це законодавство було однаково імплементовано та діяло на належному рівні в кожній з країн Євросоюзу. Приймаючи до своїх лав нового учасника, країни ЄС зацікавлені, щоб він був партнером, який ефективно і стабільно працює в рамках обов’язкового для всіх законодавчого поля у межах єдиного Митного союзу.

Спираючись на аналіз експертів EU4PFM та на власний досвід, назву такі головні складові «повного узгодження» законодавства, яке зараз є завданням для України.

Вона має бути не просто спорідненою, а ідентичною, причому в усіх нормативно-правових актах, які мають стосунок до митної справи. Мова йде не лише про самі терміни, але й про те, що вони означають. Наприклад, зараз, один термін «внутрішній транзит» має різний зміст в європейському та українському законодавстві. А відмінне формулювання певних положень митного законодавства України ускладнює оцінку їх відповідності митному законодавству ЄС. Партнери в ЄС хочуть мати гарантії, що українські митні органи та бізнес будуть добре знайомі з положеннями митного законодавства ЄС і готові будуть їх застосовувати з дня вступу України до ЄС.

Таким чином, Україна має «прошити» все своє митне законодавство тією ж термінологією, яка є в європейському. Навіть незначні розбіжності провокують колізії, а, відтак, можуть стати на заваді для позитивного висновку щодо готовності України до вступу до ЄС.

2. Правова архітектура.

Митне законодавство ЄС має свою структуру, логіку побудови. Положення Митного кодексу України часто є набагато більш деталізованими, ніж відповідні положення МК ЄС та відповідних нормативно-правових актів, які є ширшими та гнучкішими. Натомість деталізація в європейському законодавстві зосереджена в актах нижчого рівня, що дозволяє більш оперативно вносити необхідні зміни у разі потреби. Різниця в архітектурі може стати на заваді синхронного розвитку законодавства.

Тому коли ми будемо здійснювати перенесення європейських митних норм в українське законодавство, важливо спочатку встановити правову архітектуру — тобто створити схему, яка відображає, які правові акти ЄС у які національні правові акти буде перенесено.

Вартові Європи: готуємо українську митницю до ЄС уже сьогодні, бо завтра буде пізно

Із наближенням України до членства в ЄС на нас чекає багатообіцяльне майбутнє. Однак очікуваний вступ до ЄС несе країні не лише можливості, а й підвищену відповідальність. Однією з ключових сфер такої відповідальності є управління північними та східними кордонами України, які незабаром стануть ключовими зовнішніми кордонами ЄС. Нагадаю, що всередині ЄС митних кордонів немає, як і митного контролю за переміщенням товарів.

Обов’язок щодо захисту цих воріт ЄС до спільної митної території, контролю за переміщенням товарів між країнами ляже в майбутньому на українську митницю. Але роки нехтування, корупції, неефективності та застарілих правил зробили українську митну систему погано підготовленою до такого завдання. Якщо українська митниця сьогодні нездатна захистити український ринок від «сірого імпорту», підміни інвойсів на кордоні, брутальної контрабанди цигарок тощо, то чи зможе вона захистити такий привабливий в очах контрабандистів 500-мільйонний ринок ЄС? Дефіцит ресурсів, зокрема фінансування, обладнання, технічної експертизи чи персоналу, лише загострює проблему.

Готуючись до приєднання до єдиного митного простору ЄС — величезного регіону, що дає змогу безперешкодно переміщувати товари без митних обмежень чи контролю між країнами, — ми маємо звернути увагу на цю реальність. Ми не просто охороняємо кордони України; ми охороняємо самі пороги Європейського Союзу.

Безпека передусім

Історично українська митна служба була наріжним каменем державних фінансів, здебільшого зосередженим на фіскальній функції. Проте якщо розглядати наше майбутнє в ЄС, ця роль зазнає кардинальних змін. Із фіскального погляду, приєднання до спільного ринку має значною мірою нівелювати фіскальну функцію митниці, адже товари з ЄС (а це понад 40% у загальному імпорті товарів до України в 2019–2021 роках) почнуть надходити в Україну без імпортного мита та ПДВ.

З огляду на те, що впродовж 2014–2021 років українська митниця давала близько 37–39% від загальної суми доходів держбюджету, з яких тільки ПДВ стабільно становив близько 75%, шляхом нескладних математичних обчислень можна вирахувати, що після зникнення митних кордонів між Україною та ЄС частка митниці в доходах держбюджету зменшиться приблизно наполовину, тобто становитиме вже не 37–39%, а лише близько 20%.

Здавалося б, це має допомогти зосередити увагу митної служби на безпеці кордону, однак тут ситуація є невтішною. Основною проблемою є тривале нехтування функцією безпеки митної служби, що також ускладнюється відсутністю власних правоохоронних можливостей. З огляду на нашу неминучу інтеграцію до ЄС усунення цього недоліку стає критичним.

Жорсткий прикордонний контроль

Уявлення про історичну еволюцію ролі митниці може дати цінну інформацію для розуміння викликів, з якими стикнеться українська митна служба в охороні зовнішніх кордонів ЄС, причому не просто зовнішніх із добре знайомими нейтральними сусідами, такими як Ісландія чи Туреччина, а з Росією та Білоруссю, які ще довго залишатимуться загрозою не тільки для нашої країни.

Так, наприклад, в епоху холодної війни митниця здебільшого відігравала роль агента безпеки — забезпечувала дотримання торгових ембарго та санкцій, запобігала контрабанді зброї та чутливих матеріалів і технологій. Тільки після закінчення холодної війни й падіння Берлінської стіни митниця почала зосереджуватися на сприянні вільній торгівлі та економічній інтеграції. Однак залишається під великим питанням, чи збираємося ми (та й сам ЄС) розвивати «вільну торгівлю» та «економічну інтеграцію» з північно-східними сусідами у стратегічній перспективі. Нагадаю, що Росія станом на сьогодні є для ЄС країною-рекордсменом за кількістю санкцій і заборон у зовнішній торгівлі, й не виключено, що ситуація лише погіршуватиметься, якщо путінський режим залишатиметься при владі.

«Наприкінці 2023 року» – президент Чехії оцінив, коли «реалістично» почнуться переговори щодо вступу України до ЄС

Тому Україна перебуває в унікальному становищі, коли доречними є елементи обох епох. Постійні загрози з боку Росії та Білорусі роблять безпековий аспект митної служби як ніколи важливим. Отже, українська митниця має збалансувати обидві ці ролі: на сході на півночі їй необхідно буде підтримувати жорсткий прикордонний контроль, що є пережитком епохи холодної війни, а іншим торговельним партнерам — надавати «сервіс» зі спрощення торгівлі та економічної інтеграції.

Безпосереднім наслідком безпекової інституційної неспроможності української митниці стане компрометація безпеки кордонів ЄС. Без ефективної та оперативної митної служби ці кордони будуть вразливими для ворожих агентів і незаконної діяльності, починаючи від контрабанди зброї й технологій і аж до торгівлі людьми. Такий сценарій вже не просто розчаровуватиме українську громадськість, а потенційно може негативно вплинути на становище України та відносини в Союзі.

Крім безпекового виклику, досвід попередніх країн-кандидатів на вступ до ЄС засвідчив, що на українську митницю чекатимуть також інші виклики. Так, східноєвропейські країни після вступу стикнулися з такими проблемами, як управління різким зростанням обсягів торгівлі й транскордонним переміщенням товарів і людей у межах єдиного ринку ЄС і з третіми країнами; необхідністю тісної співпраці з іншими державами-членами та установами ЄС для боротьби з шахрайством, контрабандою, ухилянням від сплати податків тощо; їм також довелося адаптуватися до швидкої зміни політичних і економічних відносин між ЄС і його сусідами.

Підготовка до вступу

Урядовці та парламентарі дають оптимістичні прогнози щодо дати набуття Україною членства в ЄС протягом 2–3,5 років. Проте, вочевидь, членство неможливе без того, щоб європейські партнери були впевнені в безпеці спільних кордонів. Саме тому оптимістичні прогнози мали б бути підкріплені підготовкою митниці до вступу вже сьогодні, але цього, на жаль, не спостерігається.

Так, уряд озвучив «чітке розуміння» кроків, необхідних для реформування української митниці, до яких включено обмін даними з ЄС, розбудову митної інфраструктури пунктів пропуску на західному кордоні, запровадження спільного контролю тощо. На час воєнного стану й на час повоєнного відновлення це, безперечно, гідні цілі. Але навряд чи їх можна назвати стратегічними, розуміючи, що зі вступом України до ЄС митний кордон на заході зникне, а отже, стануть непотрібні й сканери, й 10-смугові пункти пропуску, й механізми спільного контролю з польськими чи угорськими митниками, й навіть обмін даними з ЄС.

Водночас із боку уряду немає комунікації стосовно того, якою він бачить українську митницю на східному та північному кордонах після перемоги. Чи це знову будуть три хатинки посеред поля чи лісу (залежно від кордону — чи з Росією, чи з Білоруссю) як пункт пропуску, а чи бетонна фортеця з пристроями для сканування?

Чи українська митниця й надалі збереже свій статус нелюбої дитини Мінфіну з усіма наслідками — старіючими митниками (середній вік перевищує 47 років), низькими зарплатами (на окремих митницях вони не дотягують навіть до рівня середньої по країні), нездатністю розслідувати митні шахрайства, бо ними успішно займається БЕБ, та й узагалі відсутністю будь-якої стратегії розвитку, іншої, більш обґрунтованої, ніж прес-конференція міністра чи прем’єра.

Звісно, певні позитивні зрушення є, наприклад, ініціатива парламентарів врешті-решт запровадити незалежний процес добору очільників митної служби (законопроєкт №6490-д). Однак цього замало — бо навіть у разі обрання головою митниці найкращого й найчеснішого спеціаліста останній навряд чи зможе подолати інерцію системи й створити на місці української митниці інституцію, щодо якої навіть в уряду немає візії. Тому є ризик, що про українську митницю, як завжди, забудуть, плануючи таке бажане набуття членства в ЄС. А коли згадають — може бути пізно.

Рух до митного союзу з ЄС: де Україна досягла успіху і що потрібно доробити

Відколи Євросоюз надав Україні статус країни-кандидатки, досягнення європейських стандартів та інтеграція української митниці у митний простір ЄС набули особливого значення. Адже ЄС – це передовсім митний союз.

На початку лютого Єврокомісія опублікувала свій перший Висновок щодо заявки України на членство в Європейському Союзі. У ньому оцінка виконання розділу “Митний союз” виявилася дуже високою – 4-й з 5 можливих рівнів (найвищий рівень має лише сфера надання громадянам цифрових сервісів).

Важливо те, що ЄС не лише оцінює, але й допомагає виконувати вимоги.

Отже, в чому успіхи і які основні напрямки допомоги Україні як кандидатці в ЄС у реформуванні митниці?

Що вже зробила Україна і що очікують в ЄС?

У Висновку щодо заявки України на членство в Європейському Союзі наголошено, що всі держави-члени Євросоюзу є частиною митного союзу ЄС і дотримуються однакових митних правил і процедур.

Це вимагає: (1) законодавчого узгодження, (2) адекватної імплементації та правозастосовної спроможності, (3) доступу до відповідних комп’ютеризованих митних систем. Угода про асоціацію вимагає від України привести свою митну систему та митне законодавство у відповідність із митним законодавством ЄС.

Спираючись на Висновок Єврокомісії, можна оцінити принципові результати євроінтеграційного прогресу України в митній сфері, а також пріоритети розвитку.

Що ми змогли зробити разом?

Щоб розуміти потенціал наступної співпраці українських інституцій та партнерських організацій задля реформування української митниці, маю звернути увагу, які зі згаданих вище результатів досягнуто завдяки консолідованій багаторівневій роботі Міністерства фінансів України, Держмитслужби у співпраці з міжнародними партнерами, зокрема EU4PFM та Офісом підтримки реформ (RST) Мінфіну і Держмитслужби.

Як одне з ключових досягнень у сфері митниці, ми розглядаємо запровадження Нової комп’ютеризованої транзитної системи (New Computerized Transit System – NCTS) в Україні та приєднання до Конвенцій.

Так, EU4PFM забезпечила підтримку під час конфігурації та обслуговування програмного забезпечення та експлуатації системи, її імплементацію та тестування, допомогла в організації роботи Служби підтримки, сприяла у навчанні працівників митниці роботі з системою.

Одночасно були розроблені й запроваджені необхідні зміни до законодавства. Представники Мінфіну та Держмитслужби зробили все, щоб досягти найкращих результатів, а наші експерти також зробили свій внесок у розробку законодавчої бази.

Другим спільним досягненням ми вважаємо внесення змін до Митного кодексу, які становлять переважну частину положень, передбачених Угодою про асоціацію. Це зміни до МКУ від 15 серпня 2022 (№2510) – спільна робота, виконана разом із Мінфіном, RST Мінфіну та Держмитслужбою.

За допомогою контрактера DG TAXUD, європейська сторона також сприяла підключенню України до спільної комунікаційної мережі / спільного системного інтерфейсу Європейського Союзу (CCN//CSI). Ми надавали консультації експертів щодо кращої практики ЄС щодо фінансових критеріїв АЕО, митного аудиту, захисту прав власності та системи митних рішень.

У чому допомагатиме ЄС?

Представники Єврокомісії не раз підкреслювали, що митні реформи лишаються серед найважливіших. Як відомо, нова програма макрофінансової допомоги Україні складає 18 млрд євро, і декілька положень Меморандуму щодо застосування цих коштів стосуються сфери управління публічними фінансами та EU4PFM зокрема. Серед них: продовження реформи митного управління, розвиток ІТ-систем, підтримка антикорупційних заходів. Напрямок криміналізації контрабанди, який також має стосунок до роботи митниці, теж серед важливих. Ці положення були погоджені з українською стороною.

Один із пріоритетів EU4PFM у митній сфері – допомога Держмитслужбі у розробці ІТ-стратегії, що має враховувати європейський документ MASP-C, який буде узгоджено з українським законодавством, яке своєю чергою відповідатиме законодавству ЄС.

У контексті змін у деяких операційних сферах Україна розпочинає роботу з побудови Системи прийняття митних рішень (CDS). Держави ЄС у 2016 році запровадили систему заявок на отримання всіх митних рішень та дозволів електронним способом. Це важлива складова європейської Е-митниці, і ЄС допомагатиме Україні створити таку систему.

У сфері захисту прав інтелектуальної власності спільно з Держмитслужбою ми започаткували і будемо продовжувати серію семінарів за участі представників провідних світових виробників, як-от Lego, Sony PlayStation та ін.

Є ще один напрямок, який можна назвати “утриманням досягнутих здобутків”.

Умовою приєднання України до Конвенції про процедуру спільного транзиту, згідно із зобов’язаннями перед Єврокомісією, є перехід до кінця 2023 року (разом з усіма країнами Конвенції) на оновлену версію NCTS (т.зв. фаза 5). Ми тут продовжуємо надавати підтримку – експертну, у розробці програмного забезпечення, проведенні конформенс-тестів, тренінгів, переході з 4-ї на 5-ту фазу NCTS, а також розробка специфікацій для наступного кроку – переходу на 6-ту фазу NCTS.

Концепція щодо запровадження митного законодавства ЄС в Україні

Окремо хочу акцентувати законодавчий напрямок, який, за Висновком Єврокомісії, стоїть на першій позиції серед “домашніх завдань” України як країни, яка з 24 червня 2022 року є кандидаткою на вступ до ЄС. Цей статус визначає, що наближення українського митного законодавства до європейського має бути спрямовано на його повне узгодження.

Тут слід наголосити на тому, що “виконання Угоди про асоціацію” і “підготовка до вступу в ЄС” – це не тотожні завдання. Особливо – у питанні законодавства.

Як відомо, у рамках виконання Угоди про асоціацію більшість положень українського митного законодавства узгоджено з європейським. Йдеться про переважну кількість положень національного законодавства (“пазлів”), які дають можливість приєднуватися до визначених Угодою про асоціацію програм, систем та процедур митного союзу.

Але Угода про асоціацію не ставить питання про законодавчу архітектуру, в яку ці “пазли” вкладено.

Так, положення Митного кодексу України часто є набагато більш деталізованими, аніж відповідні положення МК ЄС та відповідних нормативно-правових актів, які є ширшими та гнучкішими. Крім того, суттєво відмінне формулювання відповідних положень митного законодавства України ускладнює оцінку їхньої відповідності митному законодавству ЄС і не гарантує, що українські митні органи, а також суб’єкти господарювання будуть добре знайомі з положеннями митного законодавства ЄС і готові для їх безпосереднього застосування з дня вступу України до ЄС.

Важливо також враховувати, що митне законодавство ЄС постійно розвивається, тому шлях і надалі покроково приводити окремі норми національного законодавства до європейського нагадуватиме гонитву за потягом, який увесь час рухається.

Успішне рішення – в тому, щоб мати законодавство, яке можна розвивати синхронно з європейським.

Тому перед Україною стоїть не лише завдання, визначене Угодою про асоціацію, але й наступне, безпосередньо продиктоване перспективою вступу до ЄС, – зробити саму структуру національного законодавства “рідною” європейській.

Експерти EU4PFM запропонували Концепцію щодо запровадження законодавства ЄС в Україні, яка враховує саме це завдання.

Документ містить, зокрема, “дорожню карту” правового розвитку у митній сфері, яка враховує стратегічну мету – вступ до ЄС; схему “правової архітектури” національного митного законодавства до і після вступу України до ЄС; рекомендовану схему положень та структуру нового Митного кодексу України.

На думку експертів, було б корисно розпочати роботу з розробки так званої “правової архітектури” національного митного законодавства, що описує, які положення acquis Митного союзу мають бути перенесені в правові акти, прийняті парламентом, а які можуть бути частиною вторинного законодавства (наприклад, як постанови Кабінету міністрів або накази компетентних органів).

У цій ситуації найбільш доцільним видається якнайшвидше розпочати розробку нового Митного кодексу України, який би максимально ґрунтувався на положеннях Митного кодексу ЄС.

Розробка та впровадження нового Митного кодексу України мають бути синхронізовані з розвитком електронних систем, необхідних для реалізації його положень.

Причина – взаємозалежність впровадження “пакета UCC” (Митного кодексу ЄС) та електронних систем, перелічених у Робочій програмі UCC і Багаторічному стратегічному плані для митниці (MASP-C): запровадити такі ІТ-системи неможливо без повного приведення положень Митного кодексу України до Митного кодексу ЄС, а новий Митний кодекс не діятиме повною мірою без цих ІТ-систем.

Також Україна має розвивати національні компоненти транс’європейських електронних систем та адаптувати національні електронні системи відповідно до вимог для вступу до Євросоюзу. Однак у випадках наявності центральних систем можна прийняти рішення використовувати такі системи з дати приєднання та не розробляти національні системи, що виконують аналогічні функції.

Для розробки нового Митного кодексу України було б дуже важливо, якби українською мовою були доступні високоякісні, фахові, завірені переклади базових актів із пакета UCC.

Це дозволить, зокрема, удосконалити українську митну термінологію, зокрема терміни, що відповідають тим, що використовуються в acquis Митного союзу. Надалі ця термінологія може бути використана для перекладу решти та новоприйнятих правових актів, які застосовуються у сфері Митного союзу.

Коли Україна приєднається до Євросоюзу, українська версія законодавства ЄС буде обов’язковою.

Тому було б раціонально завчасно розпочати процес. Зараз ми готові допомагати у цій роботі.

Ми продовжимо надавати допомогу для того, щоб вирішити всі питання запровадження митного законодавства ЄС в Україні у рамках асоціації з ЄС.

Оперативна допомога під час війни

У нашій практиці таке було вперше: частина діяльності Програми у 2022 році була перефокусована на підтримку, пов’язану з надзвичайними ситуаціями.

На запит митних органів надавалися обладнання для енергопостачання і засоби індивідуального захисту – дизельні генератори, куленепробивні каски, жилети, засоби для першої медичної допомоги. Для Держмитслужби було поставлено Модульний центр обробки даних MDC, зараз він майже повністю готовий. Це важливо для безперебійної роботи Митної служби України.

EU4PFM продовжить підтримувати як реформи у митній сфері, так і враховувати нагальні потреби своїх партнерів, спричинені воєнними діями.

Лишаємося разом з Україною і будемо підтримувати її на шляху до членства в ЄС.

Як і Україна, ми, представники Програм міжнародної технічної допомоги, зацікавлені, щоб Україна виконала всі вимоги у митній сфері, які дозволять вашій країні приєднатися до ЄС.

Секретів і ілюзій тут немає – проблеми митниці відомі. Результати, яких Україна вже досягла, у тому числі завдяки спільній роботі з міжнародними партнерами, дають підстави бути оптимістами.

Публікації в рубриці “Експертна думка” не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору авторів

міжнародний експерт з митних питань Програми ЄС з підтримки управління державними фінансами в Україні (EU4PFM)

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.