Раціональне землекористування

Раціональне землекористування включає правильну організацію території, формування культурного агроландшафту. Натомість екстенсивне землеробство, яке й зараз переважно практикується у нашій країні, призвело до розорювання річкових заплав аж до урізів русел рік, спадистих і крутих схилів гір та пагорбів, на яких повинні рости ліси, чагарники і трави. Наслідки – ерозія, замулення річок, зсуви та ін. Те ж саме стосується просторової організації агроландшафтів: у багатьох районах країни площа орних земель сягає 80-90% земельних угідь, що є абсолютно невиправданим як з екологічної, так і з економічної точок зору.

Тому в кожному конкретному районі слід дотримуватися науково обґрунтованого співвідношення між площами полів, лісів, лук, боліт та водойм, яке б забезпечило найвищий господарський ефект і збереження навколишнього середовища.

Важливим напрямком є також організація і дотримання польових, кормових, протиерозійних та інших сівозмін. Необхідно оптимізувати розміри полів у сівозмінах – часто вони в нас завеликі. Поля сівозмін потрібно нарізати по контурах ґрунтових відмін, а не розбивати різноґрунтові ділянки на правильні прямокутники заради вигоди механізованого обробітку. Адже кожна ґрунтова відміна дозріває для обробітку протягом певного часу, і потребує різних форм обробітку, різних норм та сортів добрив, вапна чи гіпсу.

Для того, щоби зберегти фізичні властивості ґрунту – структуру, пористість, оптимальний водно-повітряний режим – потрібно різко скоротити повторність обробітку, перейти на прогресивні та ефективні його форми, легкі машини та механізми.

Раціональне землекористування потребує перегляду основних методів обробітку ґрунту. Зокрема, досвід Полтавщини, академіка Т.С.Мальцева, а також Канади доводить, що можна відмовитись від традиційного плуга. Безплужна система обробітку ґрунту була розроблена українським агрономом І.Е.Овсинським ще в кінці XIX ст. Суть цієї системи полягає у глибокому розпушуванні ґрунту спеціальними плоскорізами без перегортання пласта. При цьому стерня і поживні рештки залишаються на поверхні. На такий спосіб обробітку витрачається менше пального, у 3-4 рази зменшується інтенсивність площинної ерозії на схилах, поліпшується капілярність ґрунту, не знижується вміст гумусу і не пересихає орний шар. Але побоювання новацій гальмує перехід на прогресивний шлях. Навіть у Канаді для переходу на безплужну систему обробітку було витрачено 20 років – поки на зміну консервативним батькам не прийшли діти фермерів, виховані в сільськогосподарських коледжах. А в нас узагалі переважає випуск важких механічних засобів – колісних тракторів і комбайнів типу “Дон”, що не сприяє прогресу в землеробстві.

Безплужний обробіток ґрунту є лише одним з методів мінімального обробітку, який зберігає його цінні властивості. На порядку денному постає ще один перспективний метод – т.зв. нульовий обробіток, за якого механічне втручання здійснюється раз на кілька років. Він можливий лише при високій культурі поля. Технологія нульового обробітку передбачає використання спеціальних крокуючих агрегатів, які формують лунки, закладають туди добрива й насіння та загортають їх.

Альтернативою ультрахімізованого господарювання є органічне (біологічне) землеробство, при якому повністю виключається застосування отрутохімікатів і мінеральних добрив. Органічне землеробство базується на використанні органічних добрив, насамперед гною, торфу, сапропелів, щоб у ґрунті постійно зростав вміст гумусу – основи його родючості. Зараз в Україні на поля вивозиться переважно гноївка (сечовина), яка отруює грунт. Але вихід знайдено, і існує технологічно відпрацьований процес. Гній, гноївка та інші органічні рештки переробляють у спеціальних реакторах на біогаз (метан) і цінне концентроване органічне добриво. Метан іде на опалення як екологічно чисте паливо, а органічний осад, багатий на азот, фосфор, калій та мікроелементи, висушують і гранулюють. У такому органічному добриві концентрація поживних елементів у 10 разів вища, ніж у гної, і транспортувати його набагато зручніше. Такий досвід є в багатьох країнах. Лише в Китаї у 1986 р. працювало 25 млн. установок біогазу, які дали країні 100 млрд.куб.м газу і велику кількість якісних органічних добрив.

При органічному (біологічному) землеробстві врожаї на 10-20% нижчі, ніж за традиційного способу внесення добрив, але його продукція цінується на світовому ринку значно дорожче від тієї, що вирощена із застосуванням міндобрив та отрутохімікатів, іноді навіть у 2-3 рази.

Підвищенню вмісту гумусу в ґрунті сприяє ґрунтова фауна, яка здійснює гуміфікацію органічних решток. Особливо велика роль у цьому дощових червів. У багатьох розвинутих країнах їх вирощують на спеціальних біофабриках з тим, щоби потім вивозити на поля для поліпшення властивостей ґрунту. Правда, це можливо тільки за умови переходу на органічне землеробство.

Для постійного підвищення врожайності ґрунтів необхідне здійснення меліоративних заходів – агротехнічних, лісотехнічних, гідротехнічних, хімічних. Але їх потрібно застосовувати лише на основі науково обґрунтованих потреб, щоби не погіршити стану земель.

Раціональне використання земель: поняття та зміст

Раціональне використання землі — обов’язкова екологічна вимога при використанні цього при­родного ресурсу, адже базовий законодавчий акт (Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища») у сфері екології прямо зазначає, що використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та ор­ганізаціями здійснюється з додержанням раціо­нального та економного використання природних ресурсів на основі широкого застосування новіт­ніх технологій [6, с. 546].

Вимога раціональності використання землі ві­дображена і в Земельному кодексі України [7], стаття 5 якого визначає забезпечення раціональ­ного використання та охорони земель принципом земельного законодавства.

Ані Закон України «Про охорону навколишньо­го природного середовища», ані Земельний ко­декс України не дають визначення раціонального використання землі, що, на нашу думку, є негатив­ним, адже «раціональне використання землі є од­нією із елементів правосуб’єктності осіб тому, що обов’язок щодо їх раціонального використання входить до змісту права власності і права земле­користування, в тому числі оренди земель [3]». Саме це і вимагає закріплення у вищезгаданих нормативно-правових актах земельного законо­давства поняття раціонального використання землі, що полегшить його однакове розуміння та правильне виконання на практиці.

Безперечний інтерес становить ДСТ 26640-85 «Землі. Терміни та визначення», який визначає раціональне використання земель як забезпечен­ня всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту при здійсненні ме­ти землекористування з урахуванням охорони зе­мель та оптимальної взаємодії з природними фак­торами.

Привертають до себе увагу такі положення стандарту. По-перше, у ньому йдеться про забез­печення всіма землекористувачами в процесі ви­робництва максимального ефекту. Отже, це озна­чає, що раціональність використання землі пов’язується із виробництвом, що є неправиль­ним, адже земля використовується не лише як за­сіб виробництва, а є і «…операційною базою для системи розселення, розміщення галузей народ­ного господарства та шляхів сполучення, і є не­від’ємною умовою, місцем, засобом і джерелом іс­нування живих організмів, життедіяльності лю­дини, забезпечення її духовних і матеріальних потреб» [4, с. 9], тому ігнорування цього положен­ня зовсім не означає, що в інших перерахованих випадках не потрібне раціональне використання. Як відомо, це зовсім не так!

По-друге, очевидно, що під досягненням макси­мального ефекту у здійсненні мети землекористу­вання мається на увазі лише економічний ефект, що є неправомірним, адже у землекористувачів виникають і інші цілі, наприклад, оздоровчі, рек­реаційні, естетичні тощо, які не взяті у визначенні до уваги.

До того ж треба наголосити, що термін «макси­мальний ефект» в юридичному аспекті не визна­чений, а є оціночною категорією, розуміння якого залежить від його коментатора, його знань, досві­ду та навичок. Визначити максимальність у кож­ному конкретному випадку землекористування неможливо через відсутність легалізованих тлу­мачень із цього приводу.

Тому, на нашу думку, необхідно розробити нове визначення раціонального використання земель або внести зміни в існуюче, адже воно не відпові­дає реаліям сьогодення.

Крім недосконалого визначення раціонального використання земель у актах земельного спряму­вання міститься низка неузгоджень, а саме: чин­ний Земельний кодекс України [7] в статтях 91, 96 та Закон України «Про оренду землі» [5] в статті 22 серед обов’язків власників земельних ділянок, землекористувачів та орендарів не закріпили обов’язковість їх раціонального використання, вказавши лише на обов’язковість їх цільового ви­користання, що, на нашу думку, є негативним, ад­же поняття раціонального використання землі значно ширше, ніж цільове їх використання. Не будемо детально зупинятися на цьому, але зазна­чимо, що, наприклад, Закон України «Про охоро­ну навколишнього природного середовища» у статті 12, на відміну від вищезгаданих норматив­но-правових актів, одним із обов’язків громадян визначає саме раціональне, а не цільове викорис­тання природних ресурсів, що є правомірним. Та­ке ж положення слід внести у чинний Земельний кодекс України.

Відсутність чіткого та досконалого визначення раціонального використання землі в екологічно­му та земельному законодавстві потребує аналізу наукових розробок з цього важливого питання.

Поняття раціонального використання земель розроблено ще в радянський період і згодом, як багато інших інститутів земельного права (нап­риклад, право постійного користування земель­ною ділянкою, право державної власності на зем­лю тощо), набуло іншого змісту, зберігши фоне­тичне звучання.

Необхідно дослідити зміст, який вкладають у цей термін різні автори, простежити динаміку, яка відбувалася з ним унаслідок історичних змін, сус­пільних відносин, розвитку і становлення земель­ного права України.

Радянські вчені традиційно пов’язували раціо­нальне використання земель з економічною фун­кцією землі. Це не означає, що екологічні вимоги і вимоги охорони земель залишалися без уваги, мало того, підкреслювалася нерозривна єдність використання і охорони земель, але, як випливає з контексту наукових праць того часу, це було дру­горядним порівняно з господарським викорис­танням.

Так, наприклад, авторитетний у науці радян­ського земельного права дослідник наголошує, що головним у вирішенні проблеми правильного і найраціональнішого використання сільськогос­подарських земель є підвищення її родючості і якості, корисних якостей, що необхідно для задо­волення матеріальних і духовних потреб людини і суспільства [2].

В. Л. Мунтян у своїй науковій праці прямо заз­начає, що раціональне використання природних багатств — категорія насамперед економічна [8, с. 75–76].

Отже, автори визначали раціональне викорис­тання землі як встановлення такого правового ре­жиму окремих категорій земель, який, по-перше, відповідав би їх основному господарському приз­наченню, і, по-друге, забезпечував належне вико­ристання цих земель [1, с. 13].

Постає питання про те, а що ж вважати належ­ним використанням земель. Можна припустити, що це дотримання вимог охорони земель, але так само можна припустити, що це цільове викорис­тання за призначенням.

На нашу думку, від вживання цього терміна слід відмовитись через його неоднозначність і повну неможливість чітко встановити, який зміст у ньо­го вкладається.

У праці Г. А. Аксененка ми кілька разів натрапля­ємо на поєднання «науково обґрунтоване і раціо­нальне використання земель». Це свідчить про те, що хоча автор і пов’язує поняття науково обґрун­тованого використання земель з їх раціональним використанням, він чітко розрізняє їх, тобто визна­чення «раціональне», з його точки зору, не містить як складову ознаку «науково обґрунтоване».

Вживання поряд термінів науково обґрунтоване і раціональне використання земель, за призначен­ням вказує на відокремленість і рівноправність цих понять.

Сучасне розуміння поняття раціонального ви­користання земель не може не містити як складо­ву наукову обґрунтованість.

Зважаючи на розвиток науки і техніки, усклад­нення агротехнологій, наукомісткість виробниц­тва, можна сказати, що методи і способи, якими здійснюється господарювання та екологічні стан­дарти і нормативи, які застосовуються щодо зе­мель, побудовані на науковій основі і є результа­том неоднорічної праці вчених різних профілей. Інша справа, чи слід окремо виділяти цей крите­рій і вказувати на нього при визначенні поняття раціонального використання земель, оскільки кожна зі складових раціонального використання, побудована на науковій основі.

Інші дослідники вважали раціональне природо­користування (зокрема, беззаперечно, раціональ­не використання земель) розумним, ефективним використанням природних багатств, тобто най­меншої їх кількості з найбільшою віддачею, з най­більшою вигодою для досягнення мети виробниц­тва. Із їх точки зору, раціональне природокорис­тування — це ефективне цільове використання природних багатств з урахуванням взаємодії і вза­ємозалежності всіх природних факторів [8].

Визначення раціонального через розумне, на нашу думку, позбавлене сенсу, оскільки по суті є тавтологічним перекладом латинського кореня « ratio » на українську. Отже, якщо відкинути тер­мін «розумне», то можна сказати, що зміст раціо­нального використання у якості складових вклю­чає ефективне та цільове використання, тобто во­ни зіставлені як ціле і частина.

На думку інших авторів, раціональне викорис­тання землі передбачає не лише продуктивне, ви-соковиробниче використання кожного гектара, а й неприпустимість при можливості використання земель сільськогосподарського призначення для інших цілей [9].

У цьому визначенні особливо чітко і недвознач­но підкреслюється економічний підхід до розу­міння раціонального, а друга частина визначення дає розгорнутий опис цільового використання.

Раціональне використання землі визначається також як досягнення максимального ефекту у здійсненні мети землекористування з урахуван­ням корисної взаємодії землі з іншими природни­ми факторами і при охороні землі в процесі вико­ристання як специфічної умови будь-якої діяль­ності, і головного засобу виробництва у сільсько­му господарстві [10, с. 30].

Такий підхід має низку недоліків. Так, очевидно, досягнення максимального ефекту у здійсненні мети землекористування — це лише економічний ефект, до уваги береться корисна взаємодія землі з іншими природними факторами. Незрозуміло, як подолати цю взаємодію на корисну та некорисну.

Усі природні об’єкти і явища, усі компоненти навколишнього природного середовища взаємо­пов’язані і взаємозалежні, їх взаємодія, хоча і не приносить людині очевидної економічної користі, є необхідною для збереження екологічного балан­су і нормального функціонування всієї екосисте­ми в цілому і людини зокрема. Отже, навіть якщо під словосполученням «корисна взаємодія» ми будемо розуміти будь-яку взаємодію, краще вза­галі відмовитися від цього епітета як такого, що не має змістового навантаження.

У науці земельного права існує ще одне тлума­чення, згідно з яким, раціонально використовува­ти природні ресурси — означає не брати зайвого від природи, постійно відновлювати те, що можна відновити, не завдавати шкоди іншим землекорис­тувачам, не припускати погіршення умов навко­лишнього середовища. Причому правова охорона навколишнього середовища (природи) є, певною мірою, засобом забезпечення раціонального вико­ристання природних ресурсів [13, с. 6–9].

Це визначення побудоване через вказівки на те, чого не слід робити, тобто за принципом дозволе­но те, що не заборонено. Враховуючи особливості земель як невідтворюваного, унікального, обме­женого об’єкта природи, така позиція є непра-

вильною і недоцільною. Категорично неможливо визначати раціональне використання земель, рег­ламентуючи (ще й не дуже чітко) лише недозво-лені дії і залишаючи дозволені на розсуд користу­вача.

У вищенаведеному визначенні кожна із вимог (а особливо «не брати зайвого у природи») потре­бує як мінімум розширеного тлумачення. Необ­хідно також наголосити, що раціональне викорис­тання земель — це ефективне, цільове (або з дот­риманням іншого правового режиму) викорис­тання земель, яке здійснюється з дотриманням публічних інтересів, з урахуванням екологічних зв’язків у навколишньому природному середови­щі і спільно з охороною землі як основи життя і діяльності людини [12, с. 28–37].

Термін «ефективне», у наведеному контексті, містить лише економічну ефективність. Також слід зазначити, що до вже відомих нам складових поняття раціонального (ефективне і цільове), до­дається ознака — дотримання публічних інтере­сів. Цю ознаку не слід виділяти, оскільки, по-пер­ше, в цьому випадку збігаються інтереси суспільс­тва й індивіда, хоча останній може це і не повніс­тю усвідомлювати; по-друге, обмеження еконо­мічної доцільності екологічними вимогами вже здійснюється у публічних інтересах.

Не достатньо розроблена і вимога врахувати екологічні зв’язки у навколишньому природному середовищі. Термін «врахування» вимагає уточ­нення і більш розгорнутого тлумачення. Так, з на­веденого визначення важко зробити висновок, чи є таке врахування обов’язковим, яким чином воно здійснюється, чим регулюється, які його правові наслідки.

Раціональність вчені трактують також як вико­ристання природних ресурсів з урахуванням еко­логічних вимог, нормативів, стандартів, лімітів. Звідси висновок про тяжіння цього положення до екологічних факторів. Але ефективність викорис­тання природних об’єктів містить економічний ас­пект, що виявляється у мінімальних витратах для отримання найбільшого ефекту від експлуатації природних об’єктів. Раціональне і ефективне вико­ристання природних ресурсів — поняття, хоч і тіс­но пов’язані між собою, але не тотожні [11, с. 52].

Недоліком такого підходу є те, що загальновжи­ваний у законодавстві термін «раціональне вико­ристання земель» без вказівки на ефективність означає використання земель лише з дотриман­ням екологічних вимог, а нераціональне викорис­тання набуває синонімічного змісту до викорис­тання земель із порушенням чи недотриманням екологічних вимог, тому містить склад правопо­рушення, що тягне за собою передбачену законом відповідальність.

На наш погляд, термін «раціональне викорис­тання» вже означає «екологічно обґрунтоване», адже дотримання екологічних вимог — це не­від’ємна та першочергова складова використання земель.

Спробуємо означити моменти, враховуючи які, можна дати визначення раціонального викорис­тання земель:

1. Визначення повинно бути універсальним, за­гальним і розрахованим на якнайдовше викорис­тання як у сучасному, схильному до змін, правово­му просторі, так і при стабілізації законодавства. Те, що не є необхідним для визначення суті понят­тя — є зайвим. Із цієї тези випливають наступні.

2. Визначення не повинно містити розгорнутих описів застосовуваних понять, оскільки немає потреби переводити тлумачення чи дискусії на за­конодавчий рівень.

Ті автори, які будують свої визначення через опис правових та неправових явищ, намагаються запобігти неоднозначному розумінню своєї дум­ки, висловивши її якнайдетальніше, але, як пока­зує досвід, це не рятує від неоднозначних тлума­чень.

3. Визначення не повинно містити прямих запо­зичень з природничих, аграрних та інших неюри-дичних наук, неприпустимо визначати правове поняття через посилання на їх розробки. Не запе­речуючи проти закріплення деяких їх досягнень у нормативних актах, ми вважаємо недоцільним ро­бити це при загальному юридичному формулю­ванні, яке по суті є гнучкою, але незмінною фор­мою для поточного змінюваного змісту, який зале­жить від стану розвитку природничих наук і удос­коналюється разом із ними.

4. Визначення не повинно містити заперечень, тобто ми маємо вказати вичерпний перелік крите­ріїв, які складають визначення, а не визначити правові заборони, залишивши зміст поняття роз­митим і нечітким.

Отже, раціональне використання земель — це таке їх цільове і комплексне використання, при якому досягнуто баланс (найоптимальніше, про­порційне і гармонічне зіставлення) між ефектив­ністю використання земель і екологічними вимо­гами.

Ефективне використання земель — це виважене, науково обґрунтоване, планове, із врахуванням довгострокових інтересів суспільства використан­ня земель, при якому отримують максимальну ко­ристь при мінімальних витратах.

Комплексне використання земель — це вико­ристання земель із врахуванням взаємозв’язків, взаємодії та взаємозалежності усіх природних факторів, навколишнього природного середови­ща, вживане у таких двох аспектах:

• як складова комплексного використання всіх природних ресурсів і навколишнього природного середовища;
• як врахування екологічної рівноваги і екоба-лансу при використанні та плануванні викорис­тання земель різних категорій, наприклад, оптимі-зація зіставлення між антропогенними і природ­ними ландшафтами у різних регіонах.

Література

1. Аксененок Г. А. Обеспечение рационального ис­пользования земли // Советское государство и право. — 1968. — № 10.

2. Аксененок Г. А. Право землепользования в СССР и его виды. — М.: Юрид. лит., 1964.

3. Андрейцев В. І. Правовий режим землі як основно­го національного багатства (Коментар до ч. 1 ст. 1 Зе­мельного кодексу України) // Законодавство України: Науково-практичні коментарі. — 2002. — № 4.

4. Андрейцев В. І. Правові засади земельної рефор­ми і приватизації земель в Україні: Навч.-практ. посіб. — К.: Істина, 1999.

5. Закон України «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 року. — № 161 — XIV www. rada.kiev.ua.

6. Закон України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» від 25 червня 1991 року // Відо­мості Верховної Ради України. — 1991. — № 41.

7. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року.

8. Мунтян В. Л. Правові проблеми раціонального при­родокористування. — К, 1973.

9. Еренов А. Е., Ильяшенко Л. В., Мухитдинов Н. Б. Пра­вовое обеспечение рационального природопользо­вания. — Алма-Ата, 1985.

10. Правовое обеспечение рационального исполь­зования земли в СССР / Под ред. Н. И. Краснова. — М., 1969.

11. Трегобчук В. М. Проблеми охорони сільськогос­подарських земель за переходу до ринкової економі­ки // Землевпорядний вісник. — 1997. — № 1.

12. Харьков В. Н. Рациональное использование земельных ресурсов: понятие и правовое регулиро­вание // Государство и право. — 2000. — № 9.

13. Шемшученко Ю. С. Правовые основы охраны ок­ружающей среды в сельском хозяйстве. — К., 1984.